Avance de Datos Abiertos en México

En los últimos años, la tendencia global hacia la apertura de bases de datos ha ganado terreno, permitiendo a los ciudadanos examinar y reutilizar información pública con diversos fines: sociales, comerciales, académicos o de participación cívica. Organismos internacionales como la OCDE han reconocido el potencial de los datos abiertos para impulsar el crecimiento económico, la transparencia y el desarrollo social. México se ha sumado a esta corriente, implementando políticas públicas orientadas a la apertura de información gubernamental. Este artículo explora la evolución de estas políticas en el país, analizando sus diferentes fases de implementación y los desafíos que aún enfrenta.

Para comprender el avance de los datos abiertos en México, es fundamental definir qué son y cómo se enmarcan dentro de las políticas públicas. Los datos abiertos se conciben como una herramienta clave para la transparencia y la eficiencia del servicio público. Permiten a los ciudadanos reutilizar información gubernamental para generar nuevas actividades económicas, fomentar la rendición de cuentas y, en esencia, devolver a la sociedad los datos que le pertenecen. Se caracterizan por ser accesibles en formatos abiertos y estándar, disponibles de forma íntegra, redistribuibles y con licencias que permitan su reutilización, incluso mezclándolos con otras bases de datos. La Carta de Datos Abiertos subraya que los datos gubernamentales deben ser abiertos por defecto, oportunos, exhaustivos, accesibles, utilizables, comparables e interoperables, condiciones que fortalecen la gobernanza y la participación ciudadana.

Tim Berners-Lee ha destacado no solo la importancia de los aspectos jurídicos para el acceso a los datos abiertos, sino también los técnicos, enfatizando el uso de estándares abiertos y formatos no propietarios para facilitar la reutilización y redistribución. Esto puede incluso impulsar la coproducción y colaboración entre gobierno y sociedad, ofreciendo nuevas perspectivas y propuestas.

Las políticas públicas de datos abiertos (PDA) surgen en este contexto como decisiones políticas ligadas a la tecnología y los datos en la sociedad de la información. Su objetivo es garantizar el acceso a datos públicos para el desarrollo en diversas áreas como educación, bienestar social o formación ciudadana, buscando resolver problemas públicos relevantes con la participación de múltiples actores sociales.

Para analizar las PDA de manera efectiva, es útil considerar un esquema de fases de implementación. Este estudio propone cuatro fases: 1) Acceso a la Información (F1), 2) Apertura de Datos (F2), 3) Reutilización (F3), y una fase complementaria de Evaluación (FE). Una política pública de datos se considera plena cuando ha completado satisfactoriamente estas fases. Este esquema permite identificar el estado de implementación de una PDA, desde las acciones en ejecución hasta las pendientes.

La primera fase (F1) se centra en el acceso a la información. La segunda (F2) en generar métodos y técnicas para la apertura de datos y transformar las dependencias públicas. La tercera (F3) en la reutilización de los datos desde una perspectiva ciudadana, fomentando la participación. La fase de Evaluación (FE) se aplica a lo largo de todo el proceso, no solo valorando cada etapa sino también utilizando los resultados para mejorar estrategias y acciones.

Evolución de las Políticas Públicas de Datos Abiertos en México

México ha recorrido un camino significativo en la implementación de sus políticas de datos abiertos, con diversas iniciativas en cada una de las fases propuestas.

Fase de Acceso (F1): Iniciativas de Acceso a la Información y Transparencia (1998-2003 en adelante)

Esta fase, fundamental para sentar las bases de la transparencia, ha visto importantes desarrollos legislativos en México. Entre 1998 y 2003, se registraron reformas normativas clave. En 1997, se modificó el Artículo 6º constitucional para garantizar el derecho a la información. Este derecho se complementó con la promulgación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG) en 2002. Paralelamente, se creó el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) como organismo descentralizado para promover este derecho, resolver negativas y proteger datos personales.

Reformas posteriores, como la de 2010 que añadió la protección de datos al nombre del instituto (IFAIyPD), y la de 2014 que le otorgó autonomía constitucional y lo transformó en el Instituto Nacional de Acceso a la Información y Protección de Datos (INAI), consolidaron el marco legal. El sistema federal mexicano, con sus 32 entidades federativas, replicó esta tendencia, llevando a que, para 2007, todos los estados contaran con leyes similares, aunque con variaciones. La reforma constitucional de 2007 al Artículo 6º estableció principios mínimos para el ejercicio del derecho y la política de transparencia, como la máxima publicidad y la ausencia de requisito de interés jurídico. Este marco legal garantiza a nivel constitucional el derecho de acceso en todo el país.

Fase de Apertura (F2): Iniciativas de Apertura de Datos Abiertos (2013-2018)

La segunda fase se enfoca en cómo el gobierno organiza y publica los datos para facilitar su uso. México ha mostrado avances notables en este periodo. El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, a través de la Estrategia “Un Gobierno Cercano y Moderno”, impulsó una Estrategia Digital Nacional (EDN) que promovió el uso y desarrollo de los datos abiertos por todos los sectores. La Política Nacional de Datos Abiertos (2015) priorizó la publicación de bases de datos con potencial para generar oportunidades económicas, rendición de cuentas y responder a demandas ciudadanas.

Dentro de esta fase, destacan varias iniciativas:

• Estrategia Digital Nacional (EDN): Presentada en 2013, busca promover el uso de datos abiertos, fomentar la participación ciudadana mediante concursos y plataformas, establecer mecanismos digitales de diálogo y aprovechar las tecnologías para el diseño y evaluación de políticas públicas.
• Decreto por el que se establece la Regulación en Materia de Datos Abiertos (2015): Regula cómo los datos públicos de dependencias federales y empresas productivas del Estado deben ponerse a disposición como datos abiertos para facilitar su acceso, uso, reutilización y redistribución.
• Guía de Implementación de Políticas de Datos Abiertos de México (2015): Proporciona herramientas para implementar el decreto de datos abiertos, dirigida a funcionarios de todos los niveles de gobierno. Establece que los datos deben ser gratuitos, no discriminatorios, de libre uso, legibles por máquinas, integrales, primarios, oportunos y permanentes.
• Bases de Colaboración: Lineamientos y Metodología para la Liberación de Grupos de Datos Abiertos: Documento que establece pasos para la implementación, como el desarrollo de planes de apertura institucional, clasificación y publicación de datos según estándares (como DCT), y la creación de un índice de datos abiertos.
• Programa para un Gobierno Cercano y Moderno 2013-2018: Emite estrategias para fomentar la participación ciudadana mediante la innovación en el uso de tecnologías y datos abiertos.
• Red México Abierto: Integra actores públicos, sociales y privados para intercambiar conocimientos y herramientas, establecer compromisos, brindar capacitación y asesoría, y evaluar políticas de datos abiertos a nivel local.
• Grupo Escuadrón de Datos: Proyecto bajo la órbita de la EDN que agiliza la implementación de la Política de Datos Abiertos, desarrollando capacidades y herramientas dentro de las instituciones gubernamentales. Ha capacitado a funcionarios y facilitado la publicación de datos de alto valor.
• Labora: Iniciativa de Desarrollo Económico con Datos Abiertos: Una aceleradora multisectorial de PYMES centrada en datos abiertos, resultado de una colaboración con el Open Data Institute del Reino Unido, enfocada en generar desarrollo económico a partir del uso de datos.

Fase de Reutilización (F3): Iniciativas de Reutilización de Datos Abiertos

Esta fase es crucial para que los datos abiertos no solo estén disponibles, sino que sean efectivamente utilizados y transformados en valor para la sociedad. Implica acciones para que los datos disponibles sean consumidos por el público y la estandarización de formatos. La Guía de Implementación de Políticas de Datos Abiertos de México recomienda el uso de formatos abiertos, reconociendo que la mera disponibilidad no es suficiente.

El gobierno juega un papel importante en la creación y reutilización de datos para generar productos y servicios. Si bien no existe información oficial exhaustiva sobre iniciativas de reutilización en México, se han identificado ejemplos como la organización de hackatones o la formación en periodismo de datos. Sin embargo, el texto señala que esta fase se encuentra en una etapa embrionaria y que uno de los principales desafíos es que los datos, aunque disponibles, a menudo no están en formatos que faciliten su reutilización efectiva por parte de terceros para generar nuevos servicios o productos.

Fase de Evaluación (FE)

Una PDA plena debe ser sometida a evaluación continua para identificar oportunidades, corregir errores e incorporar nuevas acciones. México, hasta la fecha, no cuenta con un mecanismo nacional de evaluación de sus PDA, basándose en resultados de índices internacionales. Desde 2013, México ha sido evaluado por indicadores como el Índice de Datos Abiertos (IDA), el Barómetro de Datos Abiertos (BDA) y el Índice de Gobierno Abierto, Útil y Reutilizable (OUR Index) de la OCDE.

Estos índices internacionales, aunque con metodologías propias, han proporcionado resultados positivos para México, reflejando avances en accesibilidad y disponibilidad (relacionados con F1 y F2). Por ejemplo, el IDA mostró una apertura significativa en áreas como presupuesto, resultados electorales y estadísticas nacionales. El BDA registró un crecimiento notable en accesibilidad. El OUR Index de la OCDE situó a México en posiciones destacadas en categorías como reúso y creación de impacto. La herramienta ODRA del Banco Mundial también fue utilizada, diagnosticando que la reutilización de datos en México se encontraba en una fase embrionaria, a pesar de ejemplos de fomento como hackathones.

Estos resultados de evaluación externos, si bien positivos en términos de disponibilidad y políticas, también señalan los desafíos pendientes, particularmente en la fase de reutilización y el impacto real en la sociedad.

Análisis de las Políticas Públicas de Datos Abiertos en México

Las políticas públicas de datos abiertos son la forma de ejercer un gobierno abierto, buscando transformar la relación gobierno-datos-ciudadano. El estudio de las fases revela que México ha realizado esfuerzos significativos, especialmente en las fases 1 y 2. Las iniciativas legislativas (F1) han creado un marco legal sólido para el acceso a la información y la transparencia. Las acciones de apertura (F2), impulsadas por la Estrategia Digital Nacional y otras políticas, han llevado a una mayor publicación y organización de datos gubernamentales. La participación activa de México en la comunidad internacional y la adopción de compromisos globales refuerzan esta voluntad política.

Sin embargo, a pesar de estos avances, México enfrenta desafíos importantes. Mucha de la información publicada responde a la necesidad de transparencia (F1), pero su utilidad para el desarrollo económico y la participación ciudadana plena (F3) aún no se explota completamente. Para que los datos sean verdaderamente reutilizables, no basta con ponerlos a disposición; deben estar en formatos que faciliten su uso y deben acompañarse de acciones concretas para fomentar dicha reutilización. El diseño de las PDA en México a menudo ofrece datos disponibles, pero no siempre en formatos que permitan una reutilización sencilla por parte de terceros.

Para desarrollar un ecosistema dinámico de datos abiertos, México debe fortalecer los vínculos entre los sectores público, privado y social. La mera puesta a disposición y la garantía de acceso (F1 y F2) son condiciones necesarias, pero no suficientes. Las políticas deben ir acompañadas de medidas que fortalezcan la capacidad de los ciudadanos para actuar sobre la información disponible, es decir, desarrollar plenamente la fase 3 de reutilización.

México se encuentra en un período de transición, moviéndose de un modelo de PDA “gobierno-céntrico” a uno que aspira a ser “ciudadano-céntrico”. El reto más importante en gobierno abierto y datos abiertos es concientizar, educar y ayudar a la ciudadanía en la generación de proyectos basados en datos abiertos. La ciudadanía debe entenderse como un todo, y las herramientas para reutilizar los datos deben ser accesibles y comprensibles para todos, no solo para grupos técnicos. Esto implica establecer políticas que permitan a los diferentes actores sociales interactuar con los datos, compartir acciones y construir nuevos sistemas que den sentido al acceso abierto de forma internalizada.

La incidencia del ciudadano como actor político, a través de la interacción con los datos abiertos, es un avance necesario para abordar los problemas públicos. Existe un cambio sistémico en el diseño de las PDA en México, que permite una reingeniería del sistema de acceso a la información y posibilita nuevos mecanismos para generar mayor valor público. La intervención pública para fomentar la reutilización es decisiva para crear valor y encontrar soluciones innovadoras.

Finalmente, en relación con la evaluación, sería deseable que México diseñara sus propios mecanismos de evaluación nacional. Una metodología sostenible en el tiempo permitiría identificar variables de medición para cada acción de las PDA, generar índices propios y obtener información precisa para realizar los ajustes necesarios en beneficio de los ciudadanos. Este índice nacional complementaría la información de los índices internacionales.

Conclusiones

El estudio de las políticas públicas de datos abiertos en México, a través de sus fases de implementación, revela una voluntad política clara y avances significativos en el acceso (F1) y la apertura (F2) de datos. Los índices internacionales reflejan positivamente estas iniciativas. Sin embargo, para que las PDA en México sean consideradas plenas, es indispensable un mayor desarrollo de la fase de reutilización (F3). Actualmente, esta fase se encuentra en una etapa inicial, donde la capacidad técnica para el reuso efectivo de los datos está limitada a ciertos grupos.

Una política pública de datos abiertos completa debe incluir, como parte de su fase 3, la capacitación y formación de diversos sectores de la ciudadanía en los aspectos técnicos y sociales de los datos abiertos. Esto permitiría que un mayor número de personas y organizaciones puedan transformar los datos disponibles en valor real para la sociedad.

Para futuras investigaciones y para la mejora continua de las PDA, es altamente recomendable la creación de un sistema propio de evaluación nacional. Este sistema, aplicable a cada fase, proporcionaría resultados detallados sobre las iniciativas gubernamentales, permitiría mediciones precisas, la corrección de errores y el impulso de los aciertos. Un índice nacional de datos abiertos, adaptado a las necesidades locales, complementaría eficazmente la información global y aportaría mayor precisión al diseño y ejecución de las políticas de datos abiertos en México.

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